Me da mucho gusto compartir aquí, en la Universidad de Belgrano, este primer panel de un tema que a todos quienes trabajamos en el campo académico o político de las relaciones internacionales resulta de gran interés y prioridad hoy en día en esta región de América Latina y en distintos países.A mí me han pedido que haga una presentación en parte teórica, en parte metodológica, del tema de la integración subnacional porque en la tarde va haber una presentación de las dos personas que llevan este asunto en materia de relaciones subnacionales argentino chilenas en nuestra embajada, donde hemos constituido el primer núcleo de trabajo subnacional que tiene una embajada en nuestra región que es la primera, por cierto, de mi país. Y las dos personas que dirigen ese proyecto presentarán en la tarde esa experiencia. De modo que yo me concentraré en reflexiones más generales sobre este tema.(sigue...)
Y quisiera hacer 4 reflexiones. La primera es dónde ubicamos las relaciones subnacionales en el marco espacial de la formación de la política exterior de los estados del siglo XXI. Y ahí tendría que decir que desde el fin de la guerra fría, en parte desde antes, pero se puede afirmar que desde el fin de la guerra fría, hay un notorio ajuste y complejización de las dimensiones espaciales de la política exterior de los diversos estados. Desde que surgen los estados modelo en el siglo XVI y empiezan a tener relaciones internacionales más sistemáticas después del tratado de Versalles hasta ahora (fin de la guerra fría 1989-1991), el proceso de formación y aplicación de las políticas exteriores de los países es básicamente un proceso de decisión nacional. Es el estado nacional, el gobierno de una nación y en particular las cancillerías, los ministerios de relaciones exteriores, los que tienen a su cargo y llevan adelante el proceso de inserción internacional o, dicho de otra manera, las relaciones internacionales de los países.
Esto venía cambiando de antes, pero, en general, se consideraba hasta la caída del muro de Berlín, que la tarea de organizar y aplicar las relaciones exteriores de un país era tarea del gobierno central. Esto ha cambiado considerablemente, desde entonces hasta hoy, porque yo diría que el dato nuevo del período que caracterizamos provisionalmente como “post-guerra fría” (o que desde el punto de vista económico se llama “periodo de una plena globalización”) introduce otras dimensiones en el quehacer internacional de los países. Y, hoy día, para mirar el proceso de formación de la política exterior de cualquier país que funcione de acuerdo a las pautas más recientes, tenemos que distinguir la dimensión nacional (que sigue siendo importante pero menos de lo que había sido hasta 1989 pero continúa siendo muy significativa como núcleo principal de la formulación de la política exterior) pero tenemos que introducir otras dos dimensiones espaciales nuevas: la supranacional, es decir, la que adopta aspectos de decisiones internacionales por encima del estado nacional y la subnacional que tiene que ver con el quehacer internacional de las comunidades autónomas, estados, provincias, las entidades que integran el estado nacional. Sólo sumando estas tres categorías tendremos una visión completa, exacta, de lo que es la política exterior de un país. Ahora, como esta es una forma nueva de concebir las relaciones internacionales, en muchos países seguimos teniendo la primacía de lo que hace el gobierno central. Y, en no pocos, ni siquiera se incluye la dimensión supranacional o subnacional.
Pero miradas las cosas desde nuestra región, empieza a existir la creciente significación de estas dimensiones complementarias. Y a mi me parece que gente que estudia relaciones internacionales, especialmente los nuevos graduados y quienes hacen postgrados, debiera acostumbrarse a incluir de manera completa en su reflexión estas dimensiones que se están instalando. Y ojalá sean pioneros en alguna de ellas porque eso ayuda mucho a tener mejores políticas públicas. Hay un proceso de enseñanza de los tomadores de decisiones tradicionales que tiene que venir del mundo académico y del campo de los profesionales de las relaciones exteriores para que este fenómeno madure de la forma más rápida posible porque esto es funcional al interés de nuestros países.
Por eso, un aspecto no menor del interés nacional es hacer política exterior de forma moderna y no de manera más o menos atávica al estilo tradicional de las cancillerías.
La segunda consideración es examinar, ya en detalle, cómo también las tendencias modernas de la política exterior nacional –o sea la visión más tradicional que es continuidad de la etapa previa– también se modifican considerablemente. E igualmente en esta esfera nuestros grupos tomadores de decisiones no se adaptan a lo que son las tendencias más recientes y siguen aplicando una política exterior de corte muy atrasado que dañan la potencialidad de lo que se puede articular.
Y me gustaría marcar tres tendencias nuevas que a mi juicio hay que considerar respecto de la forma en que se debe articular la política exterior nacional respecto de su variable más antigua o tradicional. ¿Cuál era la variable tradicional en la formación de la política exterior? Era la idea de que todos los asuntos internacionales tenían un ciclo de competencias en las cancillerías; entonces, cuando se presentaba un problema de políticas públicas domésticas, en materia energética, agrícola o medioambiental, eso se derivaba inmediatamente a la Cancillería que tenía departamentos específicos (ridículamente incompetentes desde el punto de vista de las personas que estaban a cargo de ellos) que se encargaban de gestionar los asuntos que le derivaba el órgano técnico del estado involucrado, entonces las cancillerías se ocupaban de todo, tenían que ver con todo, y no tenían capacidad para producir decisiones modernas e inteligentes en el campo de la política internacional.
Desde el fin de la segunda guerra mundial, en los países más desarrollados y en particular en los Estados Unidos, este proceso se fue modificando y se fue reemplazando la idea de una política exterior única, centralizada, siempre en manos del Ministerio de Relaciones Exteriores, por la idea de una colección de políticas exteriores especializadas que tenían su asiento en los órganos encargados técnicamente de manejar los asuntos correspondientes. Dicho de otra manera, un ministerio de agricultura no es imaginable (especialmente en un país que tiene que comprar o vender considerables cantidades de alimentos) sin un área, un núcleo, que se ocupe de estudiar los mercados internacionales de granos, de leche, de carne, y que va viendo como eso se mueve y a qué operaciones obliga para poder tener una política previsora de la condición de los precios de los mercados, de la condición del funcionamiento del abastecimiento de esos rubros, y de las perspectivas actuales y futuras a mediano y largo plazo de los productos que hacen parte del comercio exterior.
Si tenemos políticas sociales y tenemos que combinar con otros países aspectos de esas políticas sociales, es el Ministerio de Desarrollo Social (o como quiera que se llame en los países) el que tiene que ocuparse de tener un grupo de especialistas que se encarguen del seguimiento de las políticas sociales a escala internacional y de los trabajos cooperación internacional que pueden surgir de elenco de proyectos y programas sociales que entre varios países se impulsen. Y esto también incluye las dimensiones de las fuerzas armadas y la política de seguridad. Cada vez más los temas de seguridad también se ajustan internacionalmente y no es imaginable que un trabajo fino de estado mayor conjunto no incluya la dimensión internacional regional y global de los asuntos que están a cargo del ejercito, de la marina, de la fuerza aérea y del conjunto de ellas. Es decir: es muy difícil encontrar en el campo de las políticas públicas que administran o manejan los gobiernos nacionales áreas en las cuales no haya una esfera significativa de actividad internacional. Este es un rasgo del mundo contemporáneo que es indispensable tener en cuenta. Entonces, hay que tener en cuenta para los nuevos diseños los conceptos de prospección, planificación y ejecución de actividades.
En síntesis: una buena política exterior supone un diseño múltiple que identifica y administra las políticas exteriores especializadas que sólo pueden ser definidas en sus objetivos por las personas que tienen una capacidad profesional de manejar esos asuntos y una centralización y coordinación de todos estos esfuerzos en cancillerías modernas.
Las cancillerías modernas tienen nuevos roles y hacen tres cosas principales: coordinan el interés nacional de las distintas políticas exteriores especializadas cuyo contenido sustantivo viene definido desde los administradores de las políticas públicas internas. Son una gran instancia coordinadora y, en ese sentido, fijan las prioridades de lo que el Estado nacional debe hacer (hay cosas que son manifiestamente poco relevantes a las cuales se les debe dar una significación menor y hay cosas que son sustanciales para el país y que debe hacer a la atención principal de esa cancillería).
Les pongo el caso de Chile. Chile es un país muy abierto, que tiene una realización de su economía en el comercio exterior muy significativa desde hace ya varias décadas, que ha suscrito muchos tratados de libre comercio para facilitar la reducción arancelaría prácticamente a cero y darle más ventaja a sus exportadores en los diversos mercados mundiales. Tenemos hoy día tratados de libre comercio con 57 países que representan 3500 millones de los 6000 millones de personas que tiene la humanidad. Entonces, para un país así, es fundamental el peso del comercio exterior y dentro del comercio exterior el 62% (el año pasado) lo representó el producto central de exportación del país que es el cobre (Chile es el mayor productor de cobre el mundo y por lo tanto el cobre pesa mucho en su comercio exterior). Una política exterior inteligente, lúcida, moderna, tendría que tener un eje en el principal organismo de planificación de la producción minera. El ministerio de minería tiene una Corporación del Cobre, que es dueña de cuatro de las mayores empresas que fueron lúcidamente nacionalizadas en 1971 por el Presidente Salvador Allende, y que han representado una ventaja de 64.000 millones de dólares por las ganancias que la comercialización del cobre ha dado desde entonces. Y complementariamente por todos los aspectos propios de la política exterior en materia de exportaciones en el campo de los negocios agrarios. Chile tiene exportaciones de vino por 1500 millones de dólares, de salmón por 1600 millones, horto-frutícolas por 2500, son una pieza muy importante en el contendido del comercio exterior. Entonces, un país así, tendría que tener una política exterior muy interconectada con el sector exportador y muy ligada a la exploración y desarrollo de los mercados internacionales hacia los cuales van esos productos porque eso es esencial para su propio bienestar.
En mi país algo de esto hay ya que tenemos un organismo dedicado a la promoción del Comercio Exterior muy competente que se llama Pro-Chile y que ya tiene 30 años de existencia; pero no existe en términos reales la interacción con la cancillería. La cancillería sigue recibiendo recados esporádicos y representando –a mi juicio insuficientemente– los intereses del país.
En el caso el cualquier país, se puede dibujar un mapa exacto de cómo las políticas públicas nacionales que más importan al interés nacional deben ser entrelazadas por el proceso de coordinación que debe hacer el ministerio de relaciones exteriores.
La segunda tarea que una buena cancillería debe hacer es la incitación; la convocatoria a abordar nuevas tareas cuando los encargados sectoriales no tienen suficiente capacidad o agudeza para ver los temas que hay que examinar. Y entonces una cancillería dinámica (pensemos en el Foreign Office inglés o en el Departamento de Estado norteamericano) está siempre mandando señales a quienes debe producir decisiones para hacer más completa y eficaz la política exterior del país. Entonces la tarea de estímulo, de incitación, de convocatoria a los sectores de políticas exteriores especializadas que no funcionan bien -o que no están simplemente desarrolladas- es el segundo gran campo en este nuevo rol de las cancillerías.
Y la tercera tarea, que tampoco se hace muy bien en América Latina, es la de la facilitación. Las cancillerías deben colocar todo su aparato al servicio de quienes vienen a realizar el interés nacional del país en esferas específicas. Esto se hace en los casos más convencionales, por ejemplo, es muy frecuente que haya misiones económicas donde los exportadores de alimentos latinoamericanos van a visitar un país y los encargados de sus embajadas les preparan buenos programas ante las principales instancias de comercialización.
Y el caso más lamentable de las políticas exteriores latinoamericanas es lo que hace a la cooperación internacional; mal entendida y mal manejada en forma constante por nuestros países. ¿Qué es la cooperación internacional? Es una instancia complementaria de las relaciones exteriores que se ocupa del traslado de capacidades y recursos de los países más desarrollados con los países en desarrollo. Y entonces puede ser una cooperación financiera para el desarrollo de proyectos y obras de infraestructura, o una cooperación técnica que traslade desde un país capacidades tecnológicas que ayuden a ajustar mejor los procesos en el país que reciben la cooperación. Por ejemplo, Finlandia, es el más avanzado en limpieza de medio ambiente y forestación que da cooperación técnica para el desarrollo de los bosques y la explotación de celulosa y papel. O Israel, que tiene una experiencia muy acentuada en cultivos agrícolas en zonas desértica o semidesérticas, y son expertos en el buen uso del agua y el riego por goteo hace de esto el centro de una cooperación internacional hacia países que tienen esas necesidades. O países ricos que simplemente dan fondos financieros para hacer proyectos posibles en países más pobres.
Pero hay un cierto momento en el que los países ya no son pobres (tal el caso actual de Chile y la Argentina) y pasan a integrar un sector mesocrático del sistema internacional (lo que un autor llamaba “la clase media de las naciones”) y entonces empezamos también a asumir un deber ante los países más pobres para entregar nosotros cooperación. Pero como no somos ricos, no entregamos cooperación financiera, pero entregamos cooperación técnica que es mucho más barata y conveniente para los países medianos porque mediante esta cooperación se van estableciendo vínculos que luego se proyectan en el comercio exterior y en otros terrenos que son favorables no sólo para el que la recibe sino también para el que la da. Y este debería ser un rasgo muy fuerte en américa latina donde tenemos tanta cercanía y tantas necesidades múltiples.
La cooperación financiera es una cooperación de ricos. La cooperación técnica es una cooperación de ricos y de países medianos. Y la cooperación técnica entre países medianos origina lo que se llama “cooperación horizontal”, o sea, uno es al mismo tiempo donante y receptor según los temas de cooperación técnica internacional. Esta es la esencia del asunto. Ahora bien: los países desarrollados conociendo bien este tema lo radicaron en el ámbito de las políticas públicas domésticas y crearon en Suecia, en Holanda y en Alemania Ministerios de Cooperación Internacional. ¿Por qué? Porque son gente que sabe que la cooperación internacional no es un asunto de las cancillerías, no es un asunto de las relaciones internacionales convencionales salvo en una dimensión menor que es la de la facilitación para que las embajadas y los agentes internacionales del país cooperen en la ejecución de los programas de cooperación internacional.
¿Pero qué es lo que es una buena cooperación internacional para un país mediano? Es la identificación de las actividades internas que pueden ser ofrecidas a otros países en cooperación y la identificación de las necesidades, carencias o faltantes del país que deben ser negociadas para su incorporación mediante por los mecanismos de cooperación existentes. Y por eso tienen ministerios que se ocupan de esto y mantienen buenas relaciones con sus cancillerías. Los amateurs, los desconocedores de la profesión (no obstante estar colocados en funciones altas) ¿que han hecho en varios de los países de América Latina? Han llevado a la cooperación internacional como un departamento subalterno de las propias cancillerías; o han colocado a las agencias de cooperación –que en un cierto momento tuvieron como el caso de Chile la entidad de ser un órgano que producía cooperación a nivel interno– al nivel más subalterno que quepa imaginar al interior de las cancillerías por debajo, inclusive, de las direcciones generales. Y entonces se minimiza, se jibariza, absurdamente en contra del interés del país, el buen manejo de la cooperación internacional.
La tarea de la cancillería en la cooperación internacional debe ser la de un rol facilitador, no es la tarea de organizar, producir y negociar la cooperación internacional; para eso debe haber alguna instancia que combine las capacidades de la cancillería con las capacidades de las propias agencias o entidades ocupadas en le tema.
Con esto les estoy diciendo que la política exterior es bastante más compleja y que hay que respetar la regla de que una buena política exterior es una colección de políticas exteriores especializadas, debidamente coordinadas por el aparato central del ministerio de relaciones exteriores.
El segundo tema, es que las modernas relaciones internacionales tienen una fuerte participación presidencial, de los jefes de estado o de los primeros ministros. Quienes crean que las cancillerías van a poder seguir manejando todas las relaciones internacionales están dañando el interés nacional del país, porque hoy día, por lo menos, un tercio de las más importantes decisiones se adoptan directamente por los jefes de estado. ¿Qué estoy diciendo con esto? Quiero decir dos cosas: primero, que los jefes de estado deben saber de relaciones internacionales. Jefes de estado parroquiales, con visión de comarca, que apenas entienden qué pasa en su provincia o en su país y que no tienen una visión amplia del mundo, no son personas que puedan servir genuinamente al interés del país. Y si llegan al poder sin tener esa formación, deberían ocuparse muy rápidamente de ganarla; cosa que se puede lograr y obtener cierto expertise.
Pero es indispensable que todo jefe de estado tenga por sí mismo una formación en materia de relaciones internacionales, sino es un discapacitado porque le falta una faceta fundamental para el desarrollo de su tarea.
Y una fuerte participación presidencial en las relaciones internacionales supone una segunda exigencia: que al interior del gobierno central y de la oficina presidencial haya, al menos, un grupo de especialistas que estén asesorando al jefe de estado en los temas de relaciones internacionales.
Esto en Estados Unidos resultó clarísimo al final de la segunda guerra mundial. Y en 1947, luego de un debate rico e intenso en el Congreso norteamericano, se aprobó la Nacional Security Act que permitió la creación de varias instancias y organismos que le dan asesoría y apoyo al presidente para que pueda tomar con propiedad y autonomía las decisiones, tanto de ciertos aspectos cruciales de la vida económica, política o militar internacional como para coordinar y dar instrucciones de coordinación a sus colaboradores como el Secretario de Estado. También se creó el Consejo de Seguridad Nacional. Consejo que está dirigido por un funcionario que se llama el asesor de seguridad nacional del presidente, el más famoso de la historia fue Henry Kissinger en el primer gobierno del presidente Nixon (1968-1972) cuando por su peso académico se consideraba que tenía mucho más poder que el propio secretario de estado y por cierto tenía más cerca el oído del presidente (cosa fundamental para tener poder en cualquier gobierno).
Otro asesor de seguridad, Zbigniew Brzezinski, era un gran experto y el ex presidente James Carter contaba, en sus memorias, que tomaban un desayuno y conversaban de relaciones exteriores desde las 6:30 hasta las 8 de la mañana cada día. Siempre comentaban el reporte de la prensa mundial y departían sobre el quehacer internacional próximo, o cuestiones más estratégicas que estaban pasando en el mundo (el nuevo papel de Japón, el surgimiento del sudeste asiático, las nuevas dimensiones del desarrollo interno en la Unión Soviética, etc.).
Lo concreto es que los presidentes norteamericanos buscan este apoyo y el Consejo de Seguridad Nacional pasó a ser la instancia de producción de decisiones y asesoría internacional de muy alto nivel; un aparato chiquito que está contrapesando a ese enorme elefante que es Departamento de Estado.
Y el tercer punto para entender la política interior doméstica nacional es que hay un contenido de expansión. Por eso les digo: se trata de una colección de políticas exteriores que se despliegan cada vez más. Y lo que hay que descubrir en cada década, en cada tiempo, son las nuevas políticas exteriores. Si vamos a los años 90, hay dos campos que se incorporan netamente: la política social internacional y la política internacional del medio ambiente. O sea que no sólo hay que seguir el desarrollo de los temas de la política internacional especializada, sino también ser capaces de detectar y de participar oportunamente en las nuevas áreas que van complementándose entre sí.
Termino mi exposición diciéndoles, solamente, que los procesos de integración y la construcción de grandes regiones económicas son la dimensión de la política exterior supranacional de la primera década del siglo XXI. Y el gran desafío de los países que están en esta parte del mundo –como la Argentina y Chile– es poder construir una cuarta región económica (por que ya hay tres: la comunidad de América del Norte, la Comunidad Económica Europea y el Bloque de Asia-Pacífico). La conformación de estos bloques domina el comercio mundial y un país que quiera tener un comercio internacional exitoso tiene, necesariamente, que interactuar para llevar sus productos de exportación a estos países y a China.
Entonces, los países tienen que definir sus procesos de integración de cara a un mundo donde hay grandes regiones económicas. Y el reto del resto de los países del mundo en desarrollo es tratar de constituir esa cuarta región.
Y nosotros, como América del Sur, hemos tratado de constituir desde la Comunidad Sudamericana de Naciones (diciembre de 2004), que se convierte en UNASUR con más atribuciones el último año, una entidad que nos permita tener tareas en el campo de la conectividad de los corredores bioceánicos, tareas en el campo de la integración energética mediante el desarrollo de gasoductos, oleoductos y sistemas de comunicación interconectada en materia de energía hidroeléctrica para tener una complementación crucial para los 12 países de América del Sur. O llevar a cabo tareas conjuntas para enfrentar la exclusión social y superar la pobreza y la desigualdad; o programas conjuntos para impulsar el tema de la sociedad del conocimiento; el papel de las comunidades científicas; el fomento de la cooperación universitaria; el tener doctorados, maestrías y proyectos de investigación conjuntos; el hacer y producir ciencia y tecnología en nuestros países para estar bien situados en esta gran competencia que importa la tercera revolución científica. Todos estos son temas que tienen que ver con la integración subregional, con la integración sudamericana, y en todo esto estamos trabajando activamente argentinos y chilenos.
Pero el desarrollo de las estrategias de vinculación internacional subnacionales comenzó hace muy poco, en Bradford (Inglaterra): Allí surgió hace 20 años la idea de abrir una oficina de la ciudad en Bruselas. El resultado fue que, al poco tiempo, se abrieron centenares de oficinas de ciudades y regiones en Bruselas dando origen a la “paradiplomacia” o política internacional subnacional. Y esto es lo que está en boga hoy en día fomentando elementos de cooperación para el trabajo conjunto.
Creo que en América Latina hay que trabajar cada vez más firmemente en este tema. Hoy la mayoría de los países tiene algún tipo de actividad subnacional ya que sus regiones y grandes ciudades comienzan a tener misiones internacionales para fomentar la inversión extranjera, para vender sus productos, para hacer proyectos productivos asociados transfronterizos o para concretar hermanamientos. Todas estas son herramientas principales de las políticas subnacionales. Y esto, que en América Latina era una amenaza para las cancillerías y el gobierno central, se ha convertido en una oportunidad en la medida que todos entendemos que es distinto el quehacer internacional principal del gobierno central del quehacer internacional complementario de regiones, provincias y municipios. Por eso, este tipo de desarrollos deben ser reconocidos y reforzados.
